Hiểu bài toán thực thi chính sách từ vai những người trong cuộc

Thực thi Chính sách (Policy Implementation) nằm trong nhóm các môn học về quản lý và lãnh đạo trong khu vực công của Chương trình Thạc sĩ Chính sách công (MPP) – Trường Chính sách công và Quản lý Fulbright (FSPPM). Bên cạnh kiến thức tổng hợp, Thực thi Chính sách có gần 70% thời lượng học về các nghiên cứu tình huống. Một chuyến đi thực địa bắt buộc ở địa phương cuối khoá giúp học viên trải nghiệm quá trình chính sách đến với thực tiễn. Trong năm học 2021, Quảng Nam và Quảng Ngãi là địa điểm thực địa môn học của 33 học viên hai chuyên ngành Phân tích chính sách và Lãnh đạo & Quản lý.

Tính thực tiễn cao trong đào tạo về quản lý và lãnh đạo tại FSPPM là sử dụng chính kết quả nghiên cứu và học tập của học viên để làm các tình huống giảng dạy. Trong môn Thực thi Chính sách, luận văn tốt nghiệp vừa bảo vệ thành công của Nguyễn Chí Dân, học viên lớp Phân tích chính sách khoá MPP2021 được sử dụng ngay để làm câu chuyện cơ sở cho chuyến thực địa Quảng Nam của lớp học PA22 và LM22. Luận văn đề cập tới chủ đề thực thi bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam. Nguyễn Chí Dân hiện là Phó Chủ tịch UBND huyện Núi Thành nên chọn đề tài này, anh đóng đúng vai triển khai thực thi chính sách của Nhà nước. Chuyến đi thực địa Quảng Nam của lớp học càng sống động khi anh vừa ở vai người học môn học, vừa là người trực tiếp thực thi chính sách hướng dẫn các bạn đồng môn.

 

 

Theo giảng viên Nguyễn Xuân Thành, đây là trải nghiệm quan trọng để các học viên hiểu được tính phức tạp của quá trình thực thi chính sách. UBND huyện là đơn vị trực tiếp thực thi chính sách, chịu áp lực từ trên xuống (tỉnh), từ phía doanh nghiệp làm kinh tế, và từ người dân bị di dời và bị tác động bởi chính sách bồi thường và hỗ trợ tái định cư. Các học viên FSPPM đến từ đa dạng các lĩnh vực công, tư và các tổ chức xã hội được “xỏ giày” vào vị trí của những bên liên quan trong quá trình thực thi chính sách mà cảm nhận sức nóng của quá trình này.

“Trải nghiệm thực địa này cho các bạn hiểu được sức nóng của quá trình thực thi chính sách ở cấp huyện. Cơ quan thực thi chính sách này chịu áp lực từ nhiều phía, vừa phải đáp ứng được yêu cầu của tỉnh, của nhà đầu tư đồng thời thỏa mãn và cân đối được lợi ích của người dân. Các bạn có thể đặt mình vào vai trò đại diện cho cơ quan nhà nước, doanh nghiệp, hoặc các tổ chức xã hội đảm bảo quyền lợi cho người dân để hiểu được tính phức tạp trong thực thi chính sách và tầm quan trọng của sự tương tác giữa những người liên quan trong quá trình thực thi chính sách,” giảng viên Nguyễn Xuân Thành trao đổi với các học viên trong buổi làm việc với UBND Huyện Núi Thành.

 

 

Trong môn học Thực thi chính sách, các học viên được trang bị nội dung tổng quan về thực thi chính sách kết hợp hai nhóm kiến thức là (i) phân tích và hoạch định chính sách dựa vào nền tảng kiến thức kinh tế được học và (ii) quản trị nhà nước và quản lý công dựa vào nền tảng kiến thức về luật và quản lý. Học viên sẽ sử dụng khung phân tích thực thi chính sách từ trên xuống (top down) và từ dưới lên (bottom up) để phân tích và đánh giá quá trình thực thi chính sách. Bởi lẽ, chính sách khi đến tay tổ chức hay nhà quản lý thực thi có thể được hiểu không rõ ràng, có nhiều mục tiêu xung đột nhau dẫn đến các biện pháp triển khai không hoàn chỉnh. Việc diễn giải chính sách từ góc độ của người thực thi là quan trọng, đặc biệt phải đảm bảo mức độ linh hoạt của quá trình thực thi chính sách.

 

 

Giống như bước hoạch định chính sách, bước thực thi chính sách cũng chịu tác động của nhiều thể chế và đặc biệt là các nhóm lợi ích liên quan do những động cơ khác nhau sẽ “lái” việc thực thi chính sách theo những hướng có lợi cho họ. Do vậy, khi xem xét việc thực thi chính sách, các học viên phải đánh giá tổng thể môi trường thực thi chính sách, phân tích tất cả các yếu tố từ chính trị, thể chế, kinh tế và xã hội ảnh hưởng đến thực thi chính sách ra sao.

“Chúng tôi cùng mổ xẻ tình huống để tìm hiểu lí do tại sao việc thực thi lại suôn sẻ ở chính sách này hay gút mắc ở chính sách khác và để một chính sách triển khai vừa hiệu quả vừa kinh tế thì ngay từ đầu phải có các điều kiện nào” học viên Lê Thị Thanh Xuân, lớp MPP2022-PA, chia sẻ.

Đa chiều thách thức thực thi chính sách

Cùng với thực địa bài học từ câu chuyện bồi thường thu hồi đất, hỗ trợ tái định cư để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông tại huyện Núi Thành, các học viên đã đến Khu công nghiệp chế tạo ô tô của Tập đoàn Thaco tại Khu Kinht ế Chu Lai và Khu công nghiệp VSIP tại Khu Kinh tế Dung Quất, Quảng Ngãi để xem việc triển thực thi chính sách ở cấp độ phức tạp hơn. Hai khu công nghiệp thuộc Vùng kinh tế trọng điểm miền Trung này đều phải bắt đầu với bài toán lớn nhất, khó khăn nhất là đền bù giải phóng mặt bằng lấy đất sạch xây dựng các nhà máy sản xuất, các dự án kêu gọi thu hút vốn đầu tư. Song song là xây dựng các cơ chế, chính sách rải thảm đỏ thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Như Quảng Ngãi đã có những chính sách đột phá như “tổ một cửa” giải quyết toàn bộ các vấn đề thủ tục hành chính liên quan đầu tư, lao động, giải phóng mặt bằng… qua một đầu mối.

Tìm hiểu việc thực thi các chính sách ưu đãi đầu tư của Quảng Nam và Quảng Ngãi, các học viên hiểu được tầm quan trọng của những dự án đầu tư đối với địa phương. Khu công nghiệp VSIP Quảng Ngãi thành công đã mở ra hướng đi mới trong phát triển công nghiệp, chuyển dịch mạnh cơ cấu lao động từ nông nghiệp sang công nghiệp tại địa phương này. Từ những địa phương có những điều kiện khó khăn về kinh tế-xã hội, những chính sách ưu đãi đầu tư từ phía chính quyền địa phương và sự nhanh nhạy của doanh nghiệp đã giúp các địa phương khởi sắc, như Khu công nghiệp Thaco Chu Lai đóng góp tới 75% tổng thu ngân sách của tỉnh Quảng Nam.

 

 

Theo học viên Vũ Hải Trường, lớp MPP2022-LM, chuyến đi thực địa ở Quảng Ngãi - Quảng Nam đã giúp học viên cọ xát thực tiễn sâu sắc về cách triển khai những chính sách mở đường, phát triển vùng của một địa phương. Tận mắt quan sát những dự án, công trình được xây dựng, tiếp xúc những người trực tiếp thực thi dự án để hiểu rõ bối cảnh những thuận lợi hoặc khó khăn, học viên có sự so sánh, chiêm nghiệm với những bài học trên lớp. Họ có thể mang những chất liệu thực tiễn trong chuyến đi thực địa áp dụng vào môn học, thực nghiệm và phản biện dựa trên các khung lý thuyết, qua đó nắm bắt quá trình thực thi chính sách của địa phương.

Qua lớp học thực địa, các học viên hiểu rõ thực thi chính sách là một quá trình phức tạp chồng chéo đan xen, đòi hỏi người học áp dụng khung tư duy linh hoạt và phản biện.

Học viên Lê Thị Lệ Hằng, lớp MPP2022-LM, chia sẻ: “Điều tôi thu được đó là để một chính sách được thực thi thành công không chỉ xuất phát từ phía cơ quan nhà nước (nơi ban hành chính sách) mà cả các đối tượng liên quan chính sách bởi họ có thể hiểu và thông suốt trong thực thi rất quan trọng. Tôi nhớ lời phát biểu của một lãnh đạo địa phương “chính sách không bao giờ lấp hết lỗ hổng của thực tiễn”, qua đó có thể thấy để lấp hết lỗ hổng cần có sự linh hoạt trong xử lý cũng như sự phối hợp thường xuyên giữa các đối tượng trong quá trình thực thi chính sách.”

 

 

Học viên Đinh Thị Phương Thảo, lớp MPP2022-PA, chia sẻ bản thân chưa từng làm việc trong khu vực công nên luôn có xu hướng suy luận đơn giản rằng kết quả của một chính sách là do một nguyên nhân nào đó mà thành. Nhưng môn học với những trải nghiệm thực tế sinh động, được đo lường, phân tích bằng những khung lý thuyết vững chắc đã giúp bạn hiểu rằng thực tế luôn có rất nhiều yếu tố khách quan lẫn chủ quan tác động, ảnh hưởng và đóng góp vào kết quả thực thi của một chính sách.

Bắt rễ bối cảnh Việt Nam

Điểm đặc biệt của môn học Thực thi Chính sách là người học phải học từ các nghiên cứu tình huống thực tế, từ đó đúc kết thành những mô thức khác nhau trong thực thi chính sách. Giảng viên Nguyễn Xuân Thành chú trọng biên soạn những nghiên cứu tình huống diễn ra ở Việt Nam, bởi nhiều chính sách mang tính tiên phong diễn ra trong những hoàn cảnh rất đặc thù.

Học viên Vũ Hải Trường ấn tượng với bài nghiên cứu tình huống “25 năm thực thi Dự án Đại học Quốc gia Hà Nội tại Hòa Lạc” (VNU Campus). Dự án này được Nhà nước ưu đãi cấp 1.000 ha đất xây dựng khuôn viên với kỳ vọng trở thành một đô thị đại học hiện đại, đạt chuẩn quốc tế của đất nước. Nhưng kể từ khi dự án được phê duyệt chính thức vào năm 1995, các công tác tiền kỳ từ giải phóng mặt bằng, di chuyển các hộ dân tới khu tái định cư bết bát và kéo dài đến tận nay vẫn chưa thể hoàn thành. Một trong những lý do chậm trễ triển khai giai đoạn tiền kỳ đó là Đại học Quốc gia Hà Nội là đơn vị sự nghiệp công lập, không đủ quyền lực hành chính giải quyết hàng loạt những vấn đề phức tạp liên quan đất đai và xin vốn ngân sách.

 

“Tình huống liên quan đến VNU Campus góp phần giải thích cho những động thái ra quyết định của một hệ thống quản trị và quản lý cấp độ cao với nhiều mối ràng buộc chằng chịt giữa các bên liên quan. Tình huống này rất giàu trải nghiệm cho người học, bởi lẽ nó giúp tôi "xỏ giày" vào đồng hành trong cảm xúc, quyền lực, lợi ích, động lực để thực thi trách nhiệm của họ trong một bức tranh chính sách lớn hơn,” học viên Hải Trường cho hay.

Trong bộ nghiên cứu tình huống dùng trong lớp học, giảng viên soạn khá nhiều nghiên cứu tình huống lấy từ chính luận văn của các cựu học viên FSPPM. Điều này mang lại cho các học viên sự trải nghiệm học thật, thi thật, làm thật.

Theo học viên Lê Thị Thanh Xuân, kiến thức kết hợp từ lý thuyết, nghiên cứu tình huống cho đến chuyến đi thực địa đều nhằm mục đích tạo ra nền tảng phân tích vững chắc cho học viên ở góc nhìn về mảng "thực thi" của chính sách. Kiến thức này sẽ theo học viên dài lâu nhằm tạo ra kỹ năng xây dựng dự án/chính sách đảm bảo tính khả thi, hiệu quả và tiết kiệm ngân sách khi chính sách ở giai đoạn thực thi.

 

 

Trở về sau chuyến đi thực địa Quảng Nam-Quảng Ngãi, các nhóm học viên được giao viết báo cáo nhóm cuối khóa – được xem như bài tập chính, quan trọng nhất để kết thúc môn học.

Đêm trước khi nộp bài theo hạn định vào 8:20 sáng, nhóm thực hiện đề tài “Đánh giá thực thi Đầu tư xây dựng dự án cầu Cổ Luỹ (Cửa Đại) - tỉnh Quảng Ngãi” phải thức trắng đêm hoàn thiện và phát sinh nội dung cần bổ sung từ địa phương. Trưởng nhóm Nguyễn Xuân Cường đã phải liên hệ cán bộ địa phương và chờ nhận câu trả lời để bổ sung vào báo cáo nhóm kịp nộp trước hạn định.

 

 

Nhóm học viên Nguyễn Xuân Cường, Vi Thị Phương Anh, Nguyễn Thị Hồng Hạnh và Trịnh Thị Diệp Thu trong kế hoạch trước chuyến đi thực địa đã chọn một đề tài khác. Nhưng sau trong chuyến đi thực địa tới cầu Cổ Lũy ở Thành phố Quàng Ngãi và được phỏng vấn trực tiếp ban quản lý dự án và nhà thầu, nhóm đã quyết định đổi đề tài. Sử dụng tư liệu nóng hổi từ chuyến đi kết hợp với khung phân tích lý thuyết được học, các học viên hoàn thành bài tập nhóm và đạt kết quả cao nhất (95/100).

 

 

Theo học viên Vi Thị Phương Anh, lớp MPP2022-LM, khi tiếp cận tìm hiểu dự án cầu Cổ Lũy, các thành viên trong nhóm nhận thấy có rất nhiều mảng sáng tối, nhiều sự khác biệt trong thông tin trên báo chí và thực tế cần làm rõ. Ngoài việc phân tích dựa trên kiến thức của môn học, nhóm phải liên hệ với những cán bộ địa phương để đặt những câu hỏi cho những vấn đề khúc mắc cần giải đáp. Trải nghiệm vất vả và “mướt mồ hôi” của bài báo cáo nhóm cuối khóa cho các học viên nhận thấy rằng thực tế chính là một bài tập thú vị nhất, thử thách nhất và đem lại giá trị lớn nhất cho môn học chính sách công này.

• Thúy Hằng