Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật các tổ chức tín dụng – còn đấy những băn khoăn…

Nguồn: nguoidothi.net.vn

TS. Trần Thị Quế Giang (*)

Những bất cập và tồn tại để ngỏ trong Luật sửa đổi, bổ sung vừa được thông qua có thể sẽ không giúp hạn chế, ngăn ngừa phát sinh tổ chức tín dụng yếu kém mới và thậm chí đã làm lỡ cơ hội tái cấu trúc hệ thống các tổ chức tín dụng một cách hiệu quả hơn trong trung và dài hạn.

Từ ngày 15.1.2018, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật các tổ chức tín dụng (TCTD) bắt đầu có hiệu lực. Luật này đã được Quốc hội thông qua chiều 20.11.2017, với tỷ lệ tán thành 88,8%.

Trong văn bản giải trình thuyết phục Quốc hội thông qua Luật sửa đổi này, ban soạn thảo nhấn mạnh tính cấp bách để có cơ sở pháp lý cho việc thực hiện Đề án cơ cấu lại hệ thống TCTD gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016-2020, đồng thời ngăn ngừa TCTD yếu kém mới phát sinh. Nếu như tính cấp bách đòi hỏi mau chóng có khuôn khổ pháp lý để xử lý các vướng mắc, bất cập trong quá trình cơ cấu lại hệ thống TCTD hiện tại là chính đáng thì một nghị quyết tương tự Nghị quyết 42/2017/QH14 của Quốc hội về thí điểm xử lý nợ xấu là đủ và phù hợp với nhu cầu này.

Trong khi đó, những bất cập và tồn tại để ngỏ trong Luật sửa đổi, bổ sung vừa được thông qua có thể sẽ không giúp hạn chế, ngăn ngừa phát sinh TCTD yếu kém mới và thậm chí đã làm lỡ cơ hội tái cấu trúc hệ thống các tổ chức tín dụng một cách hiệu quả hơn trong trung và dài hạn.

Quy định cụ thể không song hành với định hướng

Tinh thần đề án cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2017-2020 cũng như trả lời chất vấn của thống đốc Ngân hàng Nhà nước thể hiện quyết tâm xử lý triệt để các ngân hàng yếu kém, nâng cao năng lực quản trị, trách nhiệm của các tổ chức tín dụng và hiệu quả quản lý, thẩm quyền can thiệp của Nhà nước. Tuy nhiên, các quy định bổ sung, sửa đổi Luật lại chưa hiện thực hóa được tinh thần này.

Thứ nhất, về định nghĩa các khái niệm cơ bản, nội dung điều chỉnh, bổ sung hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu đưa ra nội hàm bao quát hơn của một số phạm trù quan trọng như cổ đông chi phối và người có liên quan. Ví dụ khái niệm người có liên quan đã từng được đề xuất nên bao gồm cả cha mẹ nuôi, anh chị em nuôi, thậm chí gia đình thông gia nhưng văn bản hiện tại không bổ sung nội dung này.

Từ thực tiễn của Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, cổ đông lớn, cổ đông chi phối hay chủ sở hữu của TCTD không chỉ được xác định bằng số cổ phần sở hữu có quyền biểu quyết trực tiếp mà cả cổ phần, quyền biểu quyết, quyền kiểm soát gián tiếp, quyền lực chi phối thông qua các hình thức trực tiếp, gián tiếp khác. Việc định nghĩa không đầy đủ không chỉ làm giảm khả năng nhận diện, ngăn ngừa tình trạng sở hữu chồng chéo, thao túng hoạt động của các TCTD mà còn có thể vô hiệu một phần các quy định về tỷ lệ sở hữu cổ phần, giới hạn góp vốn và cấp tín dụng nhằm hạn chế rủi ro tín dụng cho vay thân hữu, cho vay công ty sân sau.

Thứ hai, đối với yêu cầu minh bạch thông tin để nâng cao chất lượng giám sát và tăng cường trách nhiệm giải trình của các TCTD thì nội dung điều chỉnh, bổ sung hiện nay không những không cải thiện mà còn có dấu hiệu thụt lùi. Trong dự thảo trình Quốc hội kỳ họp thứ 3, Điều 29 đã từng bổ sung nội dung yêu cầu các mua bán chuyển nhượng cổ phần có giá trị từ 1% vốn điều lệ của TCTD trở lên phải thông qua Ngân hàng nhà nước, và các bên mua, nhận chuyển nhượng phải kê khai cụ thể các nguồn vốn sử dụng để mua, nhận chuyển nhượng cổ phần cũng như cam kết không sử dụng nguồn vốn do tổ chức tín dụng cấp. Nội dung quan trọng này đã không còn trong bản dự thảo trình Quốc hội kỳ họp thứ 4. Tương tự, ở điều 39 về trách nhiệm công khai các lợi ích liên quan, trong khi ngưỡng sở hữu, kiểm soát phải công khai thông tin không được điều chỉnh xuống (từ 1% trở đi) để tăng độ minh bạch và khả năng nhận diện các mối quan hệ lợi ích liên quan của TCTD thì thời gian phải công bố thông tin với Ngân hàng nhà nước lại được kéo dài thêm 07 ngày, vì vậy làm gia tăng tình trạng bất cân xứng thông tin trên thị trường.

Thứ ba, để hạn chế, ngăn ngừa phát sinh TCTD yếu kém thì một nội dung trọng yếu là các quy định liên quan đến xử lý, tái cấu trúc TCTD yếu kém phải giảm thiểu được rủi ro đạo đức và tâm lý ỷ lại của các chủ ngân hàng. Thế nhưng nội dung sửa đổi, bổ sung hiện nay cho thấy các TCTD sẽ có lưới an toàn ở mọi thời điểm, các TCTD yếu kém thực sự "được kiểm soát đặc biệt" và được hưởng nhiều ưu đãi trong khi rất nhiều chi phí do nhà nước và người dân gánh chịu. Một yêu cầu rất cơ bản là minh bạch thông tin về tình trạng của các TCTD để người gửi tiền điều chỉnh hành vi, qua đó tăng áp lực cạnh tranh lành mạnh thông qua tăng cường chất lượng quản trị của các TCTD thay vì cạnh tranh bằng lãi suất đầy rủi ro như hiện nay. Thế nhưng ngay cả việc NHNN thông báo với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các cơ quan có liên quan về quyết định kiểm soát đặc biệt cũng không còn trong nội dung Luật sửa đổi trình Quốc hội kỳ họp thứ 4.

Luật mới ban hành đã cũ

Nhiệm vụ của Luật là phải có tính dự báo nhằm điều chỉnh hành vi của các thể nhân, pháp nhân liên quan không chỉ hiện tại mà quan trọng hơn là trong tương lai. Nếu chỉ để xử lý những bất cập hiện hữu và tồn dư quá khứ thì chỉ nên thông qua một nghị quyết Quốc hội tập trung vào những vấn đề này. Nội dung quan trọng nhất được đề cập ở Luật sửa đổi bổ sung liên quan đến chính sách cảnh báo sớm, chu trình đánh giá thực trạng, quyết định chủ trương, xây dựng và triển khai phương án tái cơ cấu các TCTD trong diện kiểm soát đặc biệt chưa đi vào thực thi đã bộc lộ nhiều bất cập.

Thứ nhất, đối với việc xử lý các TCTD yếu kém thì thời gian là một yếu tố tối quan trọng. Việc quy định tối đa đến 8 tháng để đánh giá thực trạng và cho ra chủ trương xử lý đối với TCTD trong diện kiểm soát đặc biệt có lẽ dựa vào kinh nghiệm thực tế năng lực quản lý, giám sát hạn chế của các cơ quan chức năng trong quá khứ chứ không căn cứ vào yêu cầu cấp thiết của đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng.

Trong khi đó, hiện nay với việc nâng cao năng lực giám sát của các cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng và tiến trình đổi mới hệ thống tài chính, tiếp cận chuẩn mực quốc tế như tinh thần Thông tư 41/2016-NHNN về quy định tỷ lệ an toàn vốn đối với các TCTD hay đề án cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016-2020 thì thời gian cần thiết để nhận diện, đánh giá thực trạng các tổ chức tín dụng sẽ phải được rút ngắn hơn rất nhiều.

Sau đó, các TCTD lại có thêm 5 tháng để xây dựng và chờ được phê duyệt đối với phương án phục hồi; 6 tháng đối với phương án chuyển giao bắt buộc, 2 tháng đối với phương án phá sản. Nghĩa là sau khi đưa vào diện kiểm soát đặc biệt, TCTD có thể sẽ phải chờ tối thiểu 13 tháng để chính thức có phương án triển khai cụ thể được phê duyệt. Chiếu vào kinh nghiệm xử lý khủng khoảng tài chính ngân hàng của nhiều nước trên thế giới có thể thấy các quy định được Luật sửa đổi đề xuất chưa bắt kịp yêu cầu thực tiễn.

Thứ hai, quy trình cảnh báo sớm và xử lý các tổ chức tín dụng yếu kém được thiết kế vội vàng dẫn đến chưa hiệu quả. Việc bổ sung giai đoạn cảnh báo sớm là điều cần thiết nhưng cần quy định chặt chẽ hơn các tiêu chí xác định tình trạng đặt vào cảnh báo sớm và các chế tài trong giai đoạn này. Kinh nghiệm quốc tế đã đề cập đến các biện pháp như "stress-test" (mô hình kiểm tra sức chịu đựng), "resolution plan" hay "living-will" (kế hoạch tái thiết) để có cảnh báo sớm và sự chuẩn bị nhất định cho tình huống xấu.

Bên cạnh đó, khi đã cho các TCTD yếu kém thời gian tự khắc phục trong giai đoạn cảnh báo sớm rồi thì giai đoạn kiểm soát đặc biệt cần có các phương án mạch lạc hơn và rút ngắn thời gian tiếp tục thử sai làm gia tăng chi phí tổn thất và giảm cơ hội có các lựa chọn tái cấu trúc hiệu quả hơn. Trong nội dung đề xuất hiện nay, sau khi nhận cảnh báo sớm các TCTD phải áp dụng một số biện pháp hạn chế và có thời hạn 1 năm để khắc phục, nếu không khắc phục được thì Ngân hàng Nhà nước có thể yêu cầu áp dụng lại một số biện pháp hạn chế đã quy định cho giai đoạn cảnh báo sớm. Sau đó sang giai đoạn kiểm soát đặc biệt, các TCTD lại tiếp tục có nhiều cơ hội để tự khắc phục với sự hỗ trợ và các ưu đãi chính sách của nhà nước.

Thứ ba, một điểm cử tri đặc biệt quan tâm là hạn chế thậm chí không sử dụng ngân sách nhà nước trong quá trình xử lý, tái cấu trúc các tổ chức tín dụng. Thế nhưng các nội dung của Luật sửa đổi chưa tận dụng được kinh nghiệm quốc tế để đáp ứng yếu tố này. Từ kinh nghiệm của Síp và Đan Mạch, cộng đồng chung Châu Âu và Mỹ đã bổ sung một biện pháp mới để hạn chế dùng tiền của người dân hỗ trợ các tổ chức tín dụng , đó là sử dụng chính sách "bail-in" thay vì "bail-out".

Theo đó, trước khi nhà nước dùng tiền hỗ trợ hay mua lại các TCTD thì các nhà đầu tư, chủ nợ và người gửi tiền ở ngưỡng không được bảo hiểm của TCTD này sẽ phải có trách nhiệm chia sẻ các khoản lỗ và/hoặc chuyển thành các cổ đông cùng chịu trách nhiệm tái cấu trúc TCTD đó. Điều này đòi hỏi xác định ngưỡng bảo hiểm tiền gửi, một chủ đề mà Luật sửa đổi đang gác lại. Do đó, với khung khổ Luật sửa đổi vừa được thông qua, thống đốc chỉ có thể né tránh sự thật bằng cách trả lời rằng các biện pháp hiện nay không sử dụng "trực tiếp" ngân sách nhà nước, nhưng thực tế là gián tiếp thì vẫn là tiền của dân. Thêm vào đó, Luật sửa đổi cũng chưa đề cập đến các chính sách, biện pháp cần thiết để sang giai đoạn hậu kiểm soát đặc biệt, nhà nước có thể thoái vốn và bù đắp chi phí cơ hội đã bỏ ra.

Tóm lại, trong khi định hướng mục tiêu sửa đổi Luật các tổ chức tín dụng được NHNN và thống đốc nhấn mạnh nhiều lần trước Quốc hội rất đáng hoan nghênh và được ủng hộ rộng rãi thì nội dung của văn bản Luật sửa đổi lại chưa thể hiện được đúng tinh thần này. Đáng ra, nếu có những điều khoản nào cần gấp trong quá trình xử lý các TCTD yếu kém hiện tại thì Quốc hội có thể thông qua một nghị quyết tương tự như đã làm với NQ 42 xử lý nợ xấu. Đối với các quy định về quản trị ngân hàng và các phương án xử lý TCTD (recovery and resolution plan), Ngân hàng nhà nước nên tiếp tục điều chỉnh bổ sung để có một dự luật sửa đổi tiếp cận chuẩn mực quốc tế và hiệu quả hơn. Việc thông qua văn bản hiện tại đã làm lỡ cơ hội có một văn bản sửa đổi Luật TCTD đúng định hướng, có khả năng ngăn ngừa, hạn chế phát sinh các TCTD yếu kém và đáp ứng kịp thời các tình huống trục trặc của các TCTD.

(*) Giảng viên Trường Chính sách công và Quản lý Fulbright