Sân bay Long Thành và bài toán cân đối vốn

Nguồn: www.nhipcaudautu.vn

Dự án sân bay Long Thành luôn là một trong những chủ đề được bàn luận sôi nổi nhất và sức nóng của dự án này được cho rằng sẽ lan tỏa tại phiên họp Quốc hội vào ngày 22.10 sau khi được Chính phủ đồng ý chủ trương xây dựng. Hiện nay, nội dung đang được nhiều người bàn luận vẫn là mục tiêu trở thành cảng trung chuyển quốc tế cũng như vấn đề liên quan đến nguồn vốn để xây dựng dự án.

Một trong những kiến nghị khá táo bạo gần đây nhằm giảm áp lực nợ công nếu muốn xây sân bay Long Thành là đề xuất "nếu cân đối vốn trong tương lai vẫn khó khăn, việc đóng cửa Tân Sơn Nhất và chuyển toàn bộ về cảng hàng không quốc tế Long Thành cần được xem xét, có thể là sau năm 2025" của ông Nguyễn Xuân Thành, Giám đốc Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Ông Thành là người có nhiều kinh nghiệm trong thẩm định dự án và đặc biệt đã tham gia nghiên cứu khá sâu về dự án sân bay Long Thành trong những năm gần đây. Và đây là bài viết thể hiện ý kiến của ông Thành về bài toán vốn cho sân bay Long Thành do phóng viên Hoàng Vy ghi lại.

Những con số thống kê cập nhật mới nhất cho thấy tốc độ tăng trưởng hành khách rất cao tại Tân Sơn Nhất, từ 3,8 triệu khách vào năm 2000 đã tăng lên hơn 20 triệu khách vào năm 2013. Như vậy, bình quân mỗi năm tăng 18%. Trong khi đó, công suất tối đa của sân bay Tân Sơn Nhất chỉ là 25 triệu khách và được các cơ quan hữu quan cho rằng không thể mở rộng hơn nữa với lý do chi phí đền bù giải tỏa cao hơn so với việc xây dựng dự án mới. Tuy nhiên, "nếu phần đất ở phía Bắc của sân bay được đưa vào khai thác sẽ giúp công suất của Tân Sơn Nhất tăng lên đáng kể (thêm đường băng, nhà ga và sân đậu) thay vì sử dụng làm sân golf như hiện nay", ông Thành nói. Trên thế giới, các sân bay quốc tế như Singapore và Hồng Kông chỉ cần diện tích khoảng 1.000 ha và 2 đường cất hạ cánh mở (sử dụng được đồng thời 2 đường cùng lúc) cũng đã đáp ứng lên đến khoảng 90 triệu khách mỗi năm.

Cũng bởi dự án sân golf nên sân bay Tân Sơn Nhất sẽ không thể mở rộng thêm nữa. Ủy ban Nhân dân TP.HCM cũng đã chính thức kiến nghị với Ủy ban Kinh tế của Quốc hội về việc không mở rộng sân bay Tân Sơn Nhất. Vì vậy, không có phương án nào khác ngoài việc xây sân bay Long Thành khi báo cáo đầu tư cho thấy tỉ suất sinh lời nội bộ kinh tế đạt hơn 22%. "Nếu không mở rộng được, cần phải xây thêm sân bay mới, không thì quá tải và chi phí xã hội tăng cao", ông nhấn mạnh.

Dù vậy, các thông tin phản hồi của chủ đầu tư gần đây cho thấy suất sinh lợi trên tương ứng với đánh giá tính khả thi của giai đoạn 1 chứ không phải toàn bộ dự án. Đây là cách làm ngược so với thông thường. Trong thẩm định dự án, người thẩm định phải đánh giá toàn bộ dự án (dù là tiền khả thi) để đưa ra quyết định có xây dựng hay không. Nếu toàn bộ dự án là khả thi, lúc đó mới tính đến việc triển khai và tìm vốn cho từng giai đoạn. Điều này có nghĩa là chủ đầu tư phải đánh giá dự án với chi phí đầu tư ban đầu là 18 tỉ USD chứ không phải là 7,8 tỉ USD.

Thực ra, với số tiền 18 tỉ USD, không một nguồn vốn đơn nhất nào có thể đáp ứng mà phải là sự kết hợp đa nguồn. Nhưng đó là câu chuyện dài hạn. Trước mắt, cần giải quyết bài toán vốn cho giai đoạn 1 nếu dự án được phê duyệt đầu tư vì dòng tiền tài chính của dự án cho thấy trong 10 năm đầu hoạt động, dự án cũng không thể chi trả lãi (vốn gốc được ân hạn) và sau đó chỉ có thể chi trả một phần trong khi vốn đầu tư quá lớn.

Khó cân đối vốn

Để hiểu được cái khó về vốn của dự án này, cần phải xem xét chi tiết các hạng mục trong Báo cáo đầu tư dự án sân bay Long Thành. Báo cáo này phân chia chi phí xây dựng cho giai đoạn 1 thành 5 nhóm cơ bản. Nhóm thứ nhất bao gồm các công trình hành chính cần thiết cho hoạt động của cảng hàng không, do đơn vị khai thác cảng hàng không đầu tư và sở hữu. Nhóm thứ hai là cơ sở hạ tầng chính của dự án như đường cất hạ cánh, đường lăn, bãi đậu, giải tỏa mặt bằng và công tác chuẩn bị, dự kiến được tài trợ bằng vốn ODA. Nhóm thứ ba gồm các công trình liên quan đến hoạt động an ninh sân bay, hải quan, xuất nhập cảnh, đài kiểm soát không lưu và một số hạng mục khác, được tài trợ bằng ngân sách nhà nước. Nhóm thứ tư và thứ năm liên quan đến nhà ga hành khách, ga hàng hóa, khu bảo trì tàu bay, khu bảo trì trang thiết bị phục vụ mặt đất, dự kiến sẽ huy động vốn từ khu vực ngoài nhà nước (tư nhân trong nước và nhà đầu tư nước ngoài).

Tạm bỏ qua số tiền từ nhóm 1 (nhỏ so với dự án), có thể thấy ngân sách nhà nước phải chi gần 1 tỉ USD, hoàn toàn bằng tiền thuế của dân, để tài trợ một phần dự án. Thêm vào đó là khoản vay ODA khoảng 2,5 tỉ USD để cho Tổng Công ty Cảng hàng không (ACV) vay lại. Một số luận điểm cho rằng khoản vay này là do ACV "tự vay, tự trả".

Tuy nhiên, "nếu không có Chính phủ Việt Nam đứng ra bảo lãnh vay khoản vốn ODA đó, không một tổ chức nào cho ACV vay số tiền lớn như vậy. Xét theo định nghĩa nợ công, việc Chính phủ vay bằng đồng yen Nhật rồi cho ACV vay lại bằng tiền đồng vẫn phải tính vào nợ công. Đó là chưa kể khi đồng yen lên giá, rủi ro này Chính phủ phải gánh chịu trong khi ACV không liên quan", ông Thành nhận xét.

Trong khi đó, ngân sách đầu tư còn hạn hẹp và nợ công ngày càng tăng cao. Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng tại phiên họp thường vụ Quốc hội ngày 9.10 cũng đã nói năm 2014 nhu cầu chi trả nợ lớn do tăng vay để bù đắp bội chi ngân sách và phải phát hành đảo nợ khoảng 70.000 tỉ đồng. Ông Dũng còn nhấn mạnh trong vài năm tới "ngân sách còn nhiều khó khăn, chi trả nợ, chi thực hiện các nhiệm vụ an sinh xã hội tăng nhanh nên vẫn chưa thể bố trí chi đầu tư phát triển theo yêu cầu của Đảng và Nghị quyết của Quốc hội".

Không chỉ là vấn đề nợ công, khả năng chi trả của ACV cũng cần được xem xét kỹ trong dự án này. ACV cho rằng có thể tự trả các khoản vay lại vốn vay ODA của Chính phủ khi dẫn chứng sự thành công trong việc xây dựng và trả nợ vốn vay của nhà ga quốc tế Tân Sơn Nhất (nhà ga T2). Nhưng theo ông Thành, "sự so sánh này là khập khiễng" vì số tiền nhà ga T2 vay vốn ODA chỉ khoảng 200 triệu USD, nhỏ hơn nhiều so với chi phí đầu tư của sân bay Long Thành. Không những vậy, số tiền vay này chỉ phục vụ cho việc xây dựng thêm một nhà ga và toàn bộ nguồn thu của Tân Sơn Nhất được dùng để trả nợ vay. Còn đối với dự án sân bay Long Thành, vốn ODA được đầu tư cho cơ sở hạ tầng chính chứ không phải nhà ga (đây là hạng mục hấp dẫn nhất bởi có thể cho thuê kinh doanh thương mại và thu hồi vốn nhanh). Nếu ACV không trả được nợ, Chính phủ sẽ phải trả thay.

Trong khi 3 hạng mục đầu chủ yếu là từ vốn ODA và ngân sách nhà nước thì 2 hạng mục liên quan đến nhà ga được dự kiến kêu gọi đầu tư ngoài khu vực nhà nước. Tức là các nhà đầu tư nước ngoài cũng được tham gia đầu tư, phù hợp với quyết định của Thủ tướng là cho phép đưa sân bay Long Thành vào danh mục dự án được kêu gọi đầu tư nước ngoài đến năm 2020. Theo thông tin mới nhất, Tập đoàn ADPi (Pháp) đã cam kết tài trợ số vốn 2 tỉ USD cho dự án sân bay Long Thành. Việc này giúp ACV tự tin khi cho rằng có thể thu hút toàn bộ vốn tư nhân để đầu tư các nhà ga.

Tuy nhiên, vấn đề không đơn giản như vậy. Lý do là không phải toàn bộ nhà ga đều được dùng để kinh doanh thương mại mà chỉ có một tỉ lệ diện tích nhất định. Do đó, hình thức hợp tác hợp lý ở đây nếu có tư nhân muốn tham gia đầu tư sẽ là hình thức PPP (hợp tác công - tư). Điều này có nghĩa là chỉ thu hút được khoảng 50-60% chi phí đầu tư hạng mục 4 và 5 từ khối ngoài nhà nước; phần còn lại vẫn phải do Nhà nước đầu tư, tương đương khoảng 1,3-1,5 tỉ USD. Nếu không có được nguồn vốn này, tình hình tài chính của dự án lại càng bất ổn.

Thêm vào đó, nếu giả sử như có thể huy động toàn bộ vốn từ khối ngoài nhà nước cho việc đầu tư các nhà ga hành khách và hàng hóa thì toàn bộ doanh thu của mảng này sẽ được dùng để hoàn trả cho các nhà đầu tư tư nhân chứ không phải để trả cho nguồn vốn vay ODA nói trên.

Giấc mơ "Cảng trung chuyển quốc tế"

Liệu các khoản phí khác như phí phục vụ hành khách, phí cung cấp dịch vụ cho phương tiện bay cất hạ cánh, đậu đỗ, an ninh hàng không... có đủ để giúp dự án trả nợ khoản vay ODA hay không? Rõ ràng là không. Chỉ còn 2 loại phí nữa đó là phí trung chuyển hành khách và phí phát triển đánh vào người sử dụng (UDF).

Phí trung chuyển hành khách được dự kiến thu 10,5 USD mỗi khách quá cảnh. Tuy nhiên, trong giai đoạn đầu của dự án, sân bay Long Thành chưa thể nào trở thành cảng trung chuyển quốc tế (nếu có thì phải xây xong giai đoạn 2, 3) nên không thể có khoản thu này. Còn UDF là khoản phí giúp chủ đầu tư hoàn vốn nhanh hơn khi dự án không có nhiều nguồn thu khác. Đây được xem như khoản phí hành khách "hỗ trợ" chủ đầu tư trong một thời gian nhất định. Nhiều quốc gia trên thế giới cũng thu khoản phí này trong thời gian đầu hoạt động. Với mức phí UDF 5 USD trên mỗi hành khách thì cũng tạm chấp nhận được và phần nào góp phần gia tăng dòng tiền cho dự án, nhưng chủ đầu tư cũng chưa thể trả lãi và nợ vay ODA.

Còn nếu tăng mức phí này lên trên 10 USD và thu trong thời gian dài để có vốn trả nợ thì cần xem xét cẩn trọng vì sẽ làm giảm tính cạnh tranh của sân bay so với các nơi khác trong khu vực. Giá cả cũng là một yếu tố quan trọng cấu thành nên khả năng cạnh tranh với các cảng trung chuyển quốc tế khác như sân bay Changi (Singapore), Chek Lap Kok (Hồng Kông), Suvarnabhumi (Thái Lan) khi mà hiện nay lợi thế vai trò đầu mối đã được hình thành.

Sân bay Changi được quy hoạch rất tốt và chi phí đầu tư không cao, có 3 nhà ga, 2 đường băng cất và hạ cánh dạng mở. Sân bay này đang đầu tư đường cất hạ cánh thứ ba và sẽ được đưa vào sử dụng từ năm 2020. Lượng khách hiện tại gần 90 triệu người mỗi năm. Do họ quy hoạch tốt nên giờ chỉ cần mở rộng thêm nhà ga và đường bay chứ không cần xây sân bay mới. Việc này sẽ tiết kiệm nhiều chi phí so với xây mới có cùng công suất tương đương. Nhờ đó, các sân bay này không phải thu phí hành khách quá cao mà vẫn tập trung cải thiện được dịch vụ tốt nhất và càng hấp dẫn các hãng hàng không.

Trong khi đó, sân bay Long Thành có chi phí cao, lại xây dựng sau nên hầu như không có lợi thế cạnh tranh về giá cả và chất lượng dịch vụ. Các hãng hàng không không đến thì khó trở thành cảng trung chuyển được. Còn nếu thu phí UDF thấp để hấp dẫn hành khách và hãng hàng không thì lại thiếu vốn tài trợ cho chủ đầu tư.

Năng lực của các hãng bay cũng cần được cải thiện. Hiện nay, tình trạng trễ chuyến bay thường xuyên xảy ra, chất lượng phục vụ hành khách chưa tốt cũng là một vấn đề. Đó là chưa nói đến sự hấp dẫn của du lịch, mua sắm để thu hút hành khách chọn lựa cảng trung chuyển Long Thành so với các cảng khác.

Thực ra, sân bay Long Thành cạnh tranh với sân bay Suvarnabhumi trong việc thu hút khách trung chuyển còn khó, chứ đừng nói là sân bay Changi. Báo cáo đầu tư chưa đưa ra được những yếu tố thuyết phục để Long Thành có thể trở thành cảng trung chuyển và cạnh tranh được trong khu vực châu Á. Trong khi đó, một ví dụ về cảng trung chuyển Vân Phong đã không thể trở thành hiện thực mà giờ đây đang được đề xuất thành bến dời hàng tổng hợp.

Mặt khác, chi phí đầu tư 7,8 tỉ USD đang được tính theo mức giá năm 2011, còn dự án nếu có xây cũng phải bắt đầu từ năm 2016, nên phải đến lúc đó lại phải điều chỉnh theo mặt bằng giá mới nhất và cộng thêm dự phòng mới cho suốt thời gian xây dựng. Điều này đồng nghĩa với chi phí đầu tư có thể còn cao hơn con số hiện được công bố.

Những phân tích trên cho thấy không thể xem thường cân đối vốn cho dự án này. Do vậy, báo cáo đầu tư cần linh hoạt trong tính toán với sự kết hợp nhiều nguồn huy động vốn cùng lúc để giảm áp lực lên ngân sách nhà nước trong tương lai khi phải trả nợ cho dự án này. Và tính toán sơ bộ này phải được thể hiện trong báo cáo tiền khả thi, chứ không chờ đến báo cáo khả thi mới làm.

Nói vậy không có nghĩa là không xây sân bay Long Thành. Khi sân bay Tân Sơn Nhất không thể mở rộng thì việc xây sân bay Long Thành là cần thiết. Hiện nay, Việt Nam có rất ít đường bay trực tiếp sang châu Âu, châu Mỹ, nên sân bay Long Thành sẽ đáp ứng được nhu cầu này mà không phải trung chuyển qua nước khác khi nhu cầu đi lại của người dân ngày càng tăng nhanh.

Bán đất Tân Sơn Nhất?

"Để giảm áp lực lên nợ công và nếu cân đối vốn trong tương lai vẫn gặp khó khăn thì chúng ta phải đánh đổi: bán sân bay Tân Sơn Nhất để có tiền chi trả cho dự án sân bay Long Thành", ông Thành nói. Thêm vào đó, TP.HCM sẽ có cơ hội để phát triển khu đô thị mới hiện đại và văn minh tại Tân Sơn Nhất. Với quỹ đất 800 ha, giá trị của Tân Sơn Nhất không thể thấp hơn 8 tỉ USD. Như vậy, ngoài vốn ODA, Chính phủ có thể phát hành trái phiếu công trình với kỳ hạn dài được đảm bảo bằng đất ở Tân Sơn Nhất. Lãi trái phiếu được trả từ lợi nhuận hoạt động của 2 sân bay cho đến khi đóng cửa Tân Sơn Nhất. Đó là giải pháp ông Thành đề xuất nếu cân đối vốn trong tương lai vẫn khó khăn.

Còn khi ngân sách dồi dào, dự trữ quốc gia nhiều và tình hình tài chính công tốt, về mặt kỹ thuật, duy trì cả 2 sân bay vẫn tốt hơn. Vì khi một trong 2 sân bay có sự cố khẩn cấp, các chuyến bay có thể hạ cánh ở sân bay còn lại. Thêm vào đó, đóng cửa Tân Sơn Nhất sau này sẽ khó xây dựng lại và tốn chi phí. Nhưng vấn đề là ngay lúc này Việt Nam đang đứng trước áp lực nợ công rất lớn, nên cần phải đánh đổi. Ngay bản thân báo cáo đầu tư cũng nói rằng nên cân nhắc xem xét đóng cửa sân bay Tân Sơn Nhất vào năm 2030.

• Hoàng Vy