Thuốc giải TPP cho DNNN

Đỗ Thiên Anh Tuấn*

Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) hiện diện ở hầu hết tất cả các nước trên thế giới với quy mô và vai trò khác nhau. Trong số các nước tham gia TPP, Việt Nam, Malaysia và Singapore đều là những quốc gia có "mật độ" DNNN tương đối cao. Trong bảng xếp hạng Global 2000 năm 2015 của Forbes, Việt Nam có 3 công ty và tất cả đều là DNNN (3 ngân hàng quốc doanh). Tương tự, bảng xếp hạng VNR500 năm 2014 cũng cho thấy trong top 10 công ty lớn nhất Việt Nam thì có đến 9 công ty là DNNN. Ở Malaysia và Singapore, trong top 10 công ty lớn nhất xếp theo doanh thu và giá trị tài sản, DNNN lần lượt chiếm 68% và 23%. Ở Chile, nhiều doanh nghiệp khai thác đồng cũng do nhà nước sở hữu. Ở Nhật Bản, chính phủ cũng nắm giữ cổ phần tại nhiều công ty bảo hiểm và tài chính. Ngay cả ở Hoa Kỳ, người ta cũng tranh luận về vai trò của hai định chế bất động sản thế chấp khổng lồ thuộc Chính phủ Mỹ là Freddie Mac và Fannie Mae, chưa kể còn nhiều công ty lớn khác hiện vẫn do chính phủ Mỹ nắm giữ kể từ sau cuộc khủng hoảng 2008.

Tại sao là DNNN?

Bất kỳ trò chơi nào cũng phải đảm bảo nguyên tắc: bình đẳng. WTO, TPP hay bất kỳ hiệp định thương mại tự do nào cũng thế, đối xử bình đẳng và công bằng giữa các thực thể kinh tế luôn là nguyên tắc hàng đầu mà ở đó các nước thành viên phải tuân thủ. Người ta lo ngại rằng sự hiện diện của DNNN trong nền kinh tế thị trường có tiềm năng làm bóp méo các quan hệ thương mại, chẳng hạn như các thỏa thuận mua sắm ưu đãi của chính phủ, các khoản trợ cấp, đối xử thuế phân biệt, và nhiều quy định thiên vị khác.

Hầu như ở quốc gia nào cũng vậy, nhiều hay ít và bằng cách này hay cách khác, các DNNN thường được ưu tiên tiếp cận nguồn lực và nhận nhiều biệt đãi của Nhà nước và đương nhiên thường không dựa trên các nguyên tắc của thị trường cạnh tranh. Các đối xử ưu đãi của chính phủ, chẳng hạn như việc cấp phép nhanh chóng và thuận lợi, thiết kế chính sách theo hướng có lợi cho DN, khả năng miễn trừ khỏi luật (chẳng hạn như luật cạnh tranh), miễn trừ khỏi luật phá sản, ngoại lệ khỏi quy định pháp luật hoặc cưỡng chế của tòa án (chẳng hạn như vi phạm sở hữu trí tuệ), miễn truy tố hình sự, dễ dàng tiếp cận thông tin, khả năng tham gia vào các mạng lưới được kiểm soát hoặc các kênh phân phối trên cơ sở các ưu đãi và độc quyền... đều là những đặc quyền kinh doanh. DNNN cũng được nhận trợ cấp dưới nhiều hình thức khác nhau chẳng hạn như trợ cấp trực tiếp, tiếp cận vốn thuận lợi, ưu tiên tín dụng cho xuất khẩu, đối xử thuế ưu đãi, tiếp cận giá rẻ đối với các yếu tố đầu vào cho sản xuất, v.v... Nhờ những biệt đãi này mà các DNNN thường là những đối thủ cạnh tranh có sức mạnh đáng kể so với DN tư nhân và cả DN nước ngoài. Tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng sự lo ngại của các quốc gia không phải là sức mạnh hiện tại của DNNN mà là khả năng chính phủ vẫn tiếp tục duy trì các biệt đãi đó cho DNNN sau khi vào một sân chơi chung. Tình trạng thiếu minh bạch trong quan hệ giữa DNNN với chính quyền cũng là một mối lo ngại khác. Yêu cầu mà các quốc gia đặt ra khi tham gia vào các cuộc chơi chung là làm sao để DNNN hoạt động tuân thủ đầy đủ các chuẩn mực thị trường cạnh tranh, không gây phương hại đến lợi ích của DN nước họ khi chơi trên sân nước đối tác cũng như trên sân của các nước thành viên và cả trên sân của nước thứ ba.

Tại sao là TPP?

Những quy tắc đa phương hiện hành trong khuôn khổ của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) được đánh giá là có quá nhiều kẽ hở nghiêm trọng, đặc biệt là thiếu các quy tắc hữu hiệu trong việc giám sát độc quyền và vấn đề quản lý hành vi DNNN. Nhiều quốc gia đã tận dụng những bất cập đó để tiếp tục ưu đãi và bảo hộ DNNN, gây biến dạng hành vi và làm méo mó tính cạnh tranh của thị trường. Những quy định liên quan đến DNNN trong TPP được cho là có nhiều ưu điểm vượt trội so với các hiệp định thương mại song phương cũng như đa phương mà Việt Nam đã từng tham gia. Những quy định của TPP đảm bảo rằng DNNN sẽ không thể làm "vô hiệu hóa hoặc làm suy yếu" ("nullify or impair") các nguyên tắc của cạnh tranh bình đẳng.

Những quốc gia theo triết lý thị trường luôn lo ngại chính phủ sẽ can thiệp vào nền kinh tế thông qua kênh DNNN. Những can thiệp như vậy thường được lý giải là gây biến dạng thị trường mà đằng sau đó là tổn hại đến lợi ích của các doanh nghiệp nước họ. Sứ mạng của TPP như được giao phó là phải đảm bảo rằng các nước thành viên luôn duy trì một hệ thống thương mại công bằng và kiên quyết loại bỏ những hình thức hỗ trợ (công khai hoặc ngấm ngầm) của chính phủ đối với DNNN của họ. Khi tham gia vào TPP, nước Mỹ và nhiều nước thành viên có thiên hướng thị trường hoàn toàn có cơ sở chính đáng để lo ngại về tính công bằng của luật chơi và do đó họ đặt ra một yêu cầu cao hơn là cần phải cần phải ngăn chặn những hình thức che đậy của chủ nghĩa bảo hộ và bài ngoại.

Tất nhiên chúng ta cũng hiểu rằng việc tham gia TPP không có nghĩa là các quốc gia phải xóa bỏ DNNN. Thay vào đó, vai trò của chính phủ là phải đảm bảo DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường như một doanh nghiệp tư nhân thực thụ. Rõ ràng tham gia TPP sẽ là một thách thức không nhỏ đối với các DNNN ở bất kỳ quốc gia nào vốn lâu nay được bảo hộ của chính phủ nhưng cũng đồng thời là cơ hội để tạo ra các thúc ép cải cách DNNN vốn dĩ khó tiến hành vì những sức ỳ hệ thống đến từ bên trong.

Tại sao là Việt Nam?

"Mật độ" DNNN ở Việt Nam là rất lớn và như đã phân tích trong nhiều bài viết trước đây, trục trặc của vấn đề "ba trong một" trong hệ thống quản lý DNNN ở Việt Nam cho đến nay vẫn gần như chưa có hướng xử lý. Có đến hai cái "ba trong một" mà hệ thống DNNN đang gặp phải. Thứ nhất là việc Nhà nước vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình, vừa giữ quyền đại diện sở hữu doanh nghiệp, lại vừa trực tiếp thực hiện quyền quản lý doanh nghiệp. "Ba trong một" khác là tình trạng tích hợp mô hình bộ chủ quản, cơ quan hoạch định chính sách, và cơ quan điều tiết, giám sát. Chẳng hạn như Bộ Y tế có chức năng hoạch định chính sách và quản lý nhập khẩu dược phẩm và thiết bị y tế nhưng cũng đồng thời là cơ quan chủ quản của nhiều công ty dược và thiết bị y tế quan trọng; tương tự là Bộ Giao thông Vận tải có trách nhiệm quản lý và điều tiết hàng không dân dụng nhưng cũng đồng thời chịu trách nhiệm điều hành hãng hàng không nội địa lớn nhất; Bộ Công Thương có có trách nhiệm hoạch định chính sách và đảm bảo sân chơi công bằng cho các doanh nghiệp thương mại và công nghiệp nhưng lại đồng thời quản lý các công ty có vị thế độc quyền như điện lực và xăng dầu (FETP 2013). Điều này làm phát sinh mâu thuẫn lợi ích nghiêm trọng, khiến cho DNNN hoạt động không được độc lập, lại nảy sinh tâm lý ỷ lại, tạo động cơ can thiệp tùy tiện của các cơ quan chủ quản. Những trục trặc này vừa khiến cho DNNN khó có thể hoạt động hiệu quả để có thể cạnh tranh được trước sức ép hội nhập mà đồng thời cũng vi phạm các nguyên tắc cơ bản của hội nhập và cạnh tranh như đã phân tích.

Việc đề xuất lập một cơ quan chuyên trách để quản lý vốn và tài sản DNNN gần đây cho thấy những nỗ lực của Chính phủ nhằm tìm kiếm một mô hình khả dĩ để quản lý DNNN sao cho có hiệu quả. Với phương án đề xuất, việc chuyển cơ quan chủ quan từ các bộ/ngành/địa phương về một cơ quan chuyên trách có thể giúp loại bỏ được cái ba trong một thứ hai và một trong ba đặc tính thứ nhất là tách chức năng quản lý nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của DN. Tất nhiên đây cũng chưa hẳn là phương án tối ưu bởi vẫn còn mâu thuẫn lợi ích của vấn đề sở hữu nhà nước và động cơ kinh doanh của doanh nghiệp. Chưa kể, liệu cơ quan chuyên trách này có được độc lập hay không cũng là một vấn đề. Nếu các bộ/ngành vẫn tham gia đại diện trong cơ quan này thì các trục trặc cũ sẽ lại xuất hiện như trước. Hơn nữa, do quy mô tài sản và vốn trong DNNN hiện nay là rất lớn nên cũng sẽ đặt ra thách thức không nhỏ về mặt năng lực kỹ trị. Nói chung vẫn còn rất nhiều khía cạnh cần phân tích thêm liên quan đến mô hình này, song việc tìm kiếm một mô hình mới nhằm giúp quản lý DNNN hiệu quả hơn trong bối cảnh sức nóng của TPP đang đến gần là một nỗ lực cần được ghi nhận. Không phải tìm ở đâu khác, chính những chuẩn mực và nguyên tắc của TPP sẽ là "thuốc giải" liều mạnh để giúp cải cách DNNN theo hướng thực chất và hiệu quả hơn.

*Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright