Mô hình quản trị công nào cho Việt Nam?

Cuộc thảo luận về mô hình quản trị công tốt và phù hợp với Việt Nam là cuộc thảo luận rất dài và chưa có hồi kết. Lựa chọn mô hình nào để dẫn dắt đất nước đến sự phát triển như mong muốn là một lựa chọn không hề dễ dàng, là cả một “cuộc trường chinh” như lời TS. Nguyễn Sĩ Dũng, nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Việt Nam, chia sẻ trong buổi thỉnh giảng mới đây tại Trường Chính sách Công và Quản lý Fulbright (FSPPM). Trong khuôn khổ môn học Quản lý Công của khóa thạc sĩ Chính sách công 2023 (MPP2023), bài giảng của TS. Nguyễn Sĩ Dũng tập trung phân tích mối liên hệ mật thiết giữa bối cảnh lịch sử-văn hóa với thiết chế chính trị và mô hình quản trị công của một quốc gia, những nỗ lực cải cách quản lý công ở Việt Nam và lựa chọn khả dĩ và phù hợp nhất của Việt Nam dưới góc nhìn của ông.

Nhìn từ những lát cắt lịch sử

Xuyên suốt lịch sử hàng ngàn năm của nước ta cho đến trước cách mạng tháng 8, về cơ bản hình thái nhà nước của Việt Nam là một nền phong kiến tập quyền trong đó quyền lực tập trung trong tay vua và không có chính quyền địa phương. Nói cách khác, vua chính là nhà nước. Tập quyền và quyền lực tập trung ở trung ương là một truyền thống hàng ngàn năm mà chúng ta chịu ảnh hưởng rất nhiều từ mô hình của chính quyền Trung Quốc. Theo TS. Nguyễn Sĩ Dũng, thực chất đó là một mô hình đã từng được coi là đỉnh cao của quản trị công, bởi Trung Quốc đã có thời kỳ đạt đến vị trí trung tâm của văn minh và phát triển. Tổ chức quyền lực tập trung theo mô hình Trung Quốc mang lại sự thịnh vượng cho Trung Quốc và có vẻ như cũng không phải không có ích cho nước ta. Nếu không bàn về vấn đề đạo lý, việc nước ta từng mở mang bờ cõi, lấn chiếm ra phía nam thành công chứng tỏ cách thức tổ chức quyền lực của bộ máy nước ta có sự ưu việt hơn cách thức tổ chức quyền lực của các vương quốc phía nam.

 

 

“Thiết chế này là một phần rất quan trọng của người Việt và văn hóa Việt. Nó cũng góp phần lý giải cho chúng ta tại sao sau này mô hình XHCN lại dễ xâm nhập vào nước ta hơn các nước khác,” TS. Nguyễn Sĩ Dũng bình luận.

Chuyển sang thời kỳ Việt Nam trở thành thuộc địa của Pháp, gần 100 năm dưới ách đô hộ của thực dân Pháp đã tạo ra không ít ảnh hưởng lên mô hình quản trị công của Việt Nam khi người Pháp đưa nhiều thiết chế của Pháp vào mô hình nhà nước Việt Nam. Người Pháp đã chia nước ta làm ba phần, trong đó phía Nam là vùng thuộc Pháp với rất nhiều thiết chế quản trị công của Pháp được áp dụng. Đó là lý do mà sau này chúng ta thấy sự vận hành kinh tế thị trường ở miền Nam có vẻ dễ dàng hơn những miền khác. Trong khi đó, miền Trung giữ được sự “độc lập tương đối” của triều Nguyễn nhưng vẫn có đại diện của Pháp, do đó miền trung ít nhiều vẫn giữ các thiết chế phong kiến trong khoảng thời gian 100 năm thuộc địa này. Còn miền Bắc nằm dưới sự bảo hộ của Pháp (có toàn quyền, có dân biểu Bắc Kỳ); người Pháp tổng kết những tập quán, những quy phạm của người Việt để hình thành nên Bộ luật Dân sự của Bắc Kỳ. Sau Cách mạng tháng 8 đánh đuổi thực dân Pháp, Hiến pháp 1946 chịu ảnh hưởng rất lớn của mô hình Pháp: đó là mô hình tổng thống lưỡng tính vừa có Chủ tịch nước vừa có Thủ tướng. Ảnh hưởng của Pháp còn đọng lại ở nước ta tới ngày nay ở một số mô thức quản lý hành chính, nhà đất chứ không chỉ đọng lại ở Trường Hội họa Đông Dương với những nét vô cùng đặc sắc, theo TS. Sĩ Dũng.

 

 

Khi Cách mạng XHCN ở miền Bắc và đấu tranh chống Mỹ xâm lược thành công, Việt Nam bắt đầu chịu ảnh hưởng của mô hình Xô-viết. Tới Hiến pháp 1959 thì hầu như toàn bộ miền Bắc chuyển sang sang mô hình Xô-viết. Năm 1975, mô hình thể chế của Xô-viết được mở rộng ra bao trùm toàn bộ đất nước ta. Đây là mô hình mà Đảng đóng một vai trò rất quan trọng trong cấu trúc của Nhà nước, mà TS. Dũng gọi là “mô hình Nhà nước Đảng”, trong đó Đảng làm rất nhiều chức năng của Nhà nước và Đảng là một phần quan trọng của quản trị công, ban hành các quyết định và chính sách. Đây là mô hình tồn tại cho đến hiện nay.

Ngoài yếu tố lịch sử, TS. Sĩ Dũng cho rằng yếu tố văn hóa cũng đóng vai trò quan trọng trong thiết chế nhà nước của Việt Nam. Việt Nam nằm trong bán đảo Đông Dương – Indochina là bán đảo nửa Ấn Độ nửa Trung Quốc, do vậy đều chịu ảnh hưởng của cả văn hóa Ấn Độ giáo và văn hóa Trung Hoa. Tuy nhiên, nếu chúng ta nhìn kỹ vào chữ viết, vào kiến trúc (như mái chùa), vào thói quen ăn uống (người Việt dùng đũa nhưng người Lào, người Campuchia không như vậy), chúng ta thấy Việt Nam ảnh hưởng bởi văn hóa Trung Hoa nhiều hơn còn Lào và Campuchia ảnh hưởng văn hóa Ấn Độ nhiều hơn. Văn hóa Trung Hoa, hay văn hóa Đông Bắc Á, tồn tại và thấm đẫm ở mảnh đất hình chữ S từ hàng ngàn năm. Đây sẽ là yếu tố chúng ta nên xem xét khi thảo luận về sự lựa chọn một mô hình phù hợp cho Việt Nam.

Theo TS. Dũng, nếu chúng ta hiểu được bối cảnh lịch sử-văn hóa thì chúng ta sẽ định hình được những cải cách sắp tới là như thế nào. Không có cải cách nào là dễ dàng, nếu chúng ta không hiểu bối cảnh lịch sử, điều kiện kinh tế, xã hội, môi trường văn hóa... thì việc thúc đẩy cải cách là hết sức rủi ro và thường rất ít khi đạt được hiệu quả mong muốn. “Thiên thời, địa lợi, nhân hòa” – điều kiện lịch sử, văn hóa, kinh tế, xã hội phù hợp là rất quan trọng để thúc đẩy cải cách. Những cải cách tương thích sẽ dễ thành công, những cải cách khác biệt sẽ dễ thất bại.

 

 

Lựa chọn nào cho Việt Nam?

Năm 1986 là một cuộc khủng hoảng rất lớn với Việt Nam. Kinh tế của chúng ta xuống đáy vì cuộc cải cách mang tên “Giá Lương Tiền”, đẩy đất nước ta vào một cuộc khủng hoảng toàn diện, người dân không đủ ăn đủ mặc. Người Việt chúng ta thường nói “Nước đến chân mới nhảy”. Chúng ta kiên định với mô hình Xô viết tương đối lâu, nhưng 1986 là cái ngưỡng cuối cùng buộc chúng ta phải “nhảy”. Theo TS. Dũng, đó là sự bắt đầu của sự nghiệp Đổi Mới mà tổng kết lại gọi là “đoạn tuyệt với mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung” - một trong những trọng tâm của mô hình XHCN.

Đến Đại hội Đảng năm 1986, Việt Nam dũng cảm từ bỏ mô hình này. Mô hình này đã kéo dài một thời gian ở miền Bắc (từ 1960 đến 1986, hơn một phần tư thế kỷ), ở miền Nam là từ sau năm 1975. Đây là một cú đột phá trong tư duy phát triển kinh tế khi chúng ta đã chấp nhận nền kinh tế thị trường và vận hành nền kinh tế quốc gia theo cơ chế thị trường. Tuy nhiên, theo TS. Sĩ Dũng, một điểm rất khác với các nước là khi Việt Nam chuyển từ mô hình kinh tế tập trung sang mô hình kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường thì Việt Nam vẫn giữ lại sự quản lý của nhà nước, không phải là thị trường hoàn toàn. Nói cách khác, Việt Nam vận hành cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước.

“Sự luyến tiếc này có vẻ là một sự may mắn, có vẻ phù hợp với văn hóa Đông Bắc Á. Khác với mô hình nhà nước điều chỉnh (như Anh, Mỹ) khi vai trò của thị trường được tuyệt đối hóa, mô hình của Việt Nam vẫn có sự can thiệp của Nhà nước tương đối nhiều,” TS. Sĩ Dũng phát biểu.

Từ đó đến nay, Việt Nam đã nỗ lực thực hiện nhiều cải cách trong bộ máy hành chính công và quản trị công như phân quyền, phân cấp, chương trình cải cách hành chính, cải thiện môi trường kinh doanh và phòng chống tham nhũng và đạt một số kết quả nhất định. Nhiều vấn đề đang đặt ra trong quá trình chuyển đổi hướng tới một mô hình quản trị phù hợp cho đất nước, mà lớn nhất là quá trình chuyển đổi kéo dài, bộ máy nhà nước đang được thiết kế và vận hành trên hai hệ chuẩn: một hệ chuẩn ảnh hưởng của mô hình quản trị phương Tây, một hệ chuẩn vẫn giữ mô hình Xô viết (mô hình Nhà nước Đảng). Theo TS. Dũng, giống như bức tranh “thầy bói xem voi”, chúng ta đang ở trong một tình thế mà mọi vấn đề đều có thể trở nên phiến diện khi nhìn từ góc độ này hay góc độ khác. “Gần 40 năm sau Đổi Mới và chúng ta vẫn ở giữa hai hệ chuẩn, đây là một vấn đề rất lớn của đất nước ta,” TS. Dũng bình luận.

 

 

Ngoài ra còn những vấn đề như sự chuyển dịch chức năng giữa Đảng và Nhà nước ở Việt Nam tương đối nhiều, quy trình quản trị quốc gia không rõ ràng: thiếu sự phân định rõ ràng giữa các thiết chế chính trị và hành chính-công vụ, thiếu các cơ quan hành chính-công vụ chuyên nghiệp và vận hành độc lập, thiếu khuôn khổ phân cấp, phân quyền mạch lạc và phù hợp. Chủ nghĩa tư bản thân hữu và lũng đoạn nhà nước cũng là một vấn đề nhức nhối hiện hữu.

Theo TS. Dũng, với điều kiện lịch sử văn hóa và bối cảnh chính trị hiện nay, mô hình thể chế phù hợp nhất với Việt Nam có thể là nhà nước kiến tạo phát triển (developmental state). Đây là mô hình của các nước có văn hóa Đông Bắc Á như Việt Nam. Có bảy quốc gia và vùng lãnh thổ có truyền thống văn hóa Đông Bắc Á là Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đài Loan, Triều Tiên, Singapore và Việt Nam (Về mặt địa lý, tuy Singapore và Việt Nam nằm ở Đông Nam Á nhưng có văn hóa nền tảng là văn hóa Đông Bắc Á). Trong bảy quốc gia và vùng lãnh thổ này, có năm quốc gia và vùng lãnh thổ đã lựa chọn mô hình nhà nước kiến tạo phát triển và đều “hóa hổ hóa rồng” (Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore, gần đây nhất là Trung Quốc).

Thực tế, Việt Nam đã “đặt một chân” sang mô hình nhà nước kiến tạo phát triển, bởi Việt Nam vận hành nền kinh tế thị trường dưới sự quản lý của Nhà nước, mà nhà nước kiến tạo phát triển là nhà nước can thiệp vào thị trường để thúc đẩy sự phát triển. Trong mô hình nhà nước kiến tạo phát triển, Nhà nước đóng vai trò quan trọng hơn so với mô hình nhà nước điều chỉnh của phương Tây.

Theo quan sát của TS. Sĩ Dũng, mô hình nhà nước liên quan chặt chẽ với văn hóa: những nước có văn hóa Anh-Mỹ sẽ thành công với mô hình nhà nước điều chỉnh, những nước có văn hóa Bắc Âu sẽ thành công với mô hình nhà nước phúc lợi, còn mô hình nhà nước kiến tạo phát triển phù hợp với những nước có văn hóa Đông Bắc Á, ngoại trừ một trường hợp là Các Tiểu vương quốc Ả Rập thống nhất.

Trong bối cảnh hiện nay của Việt Nam, cần thiết kế hệ thống sao cho phù hợp với hệ chuẩn. Về phương diện này, kinh nghiệm của Trung Quốc có thể hữu ích để tham khảo. Theo TS. Sĩ Dũng, Trung Quốc đã làm được hai việc đó là tập trung người tài trong Đảng và xây dựng được bộ máy hành chính – công vụ tinh hoa. Một đất nước có bộ máy hành chính – công vụ hùng mạnh thì đất nước đó sẽ hùng mạnh, bởi vì nhiều khi đề ra đường lối còn dễ hơn nhiều so với việc thực thi những đường lối đó.

 

 

Do vậy, Việt Nam cần tập trung mọi nỗ lực để xây dựng bộ máy hành chính – công vụ tài giỏi và chuyên nghiệp: quan trọng là cần khôi phục truyền thống trọng dụng nhân tài để tuyển dụng cho được người tài và áp dụng các quy phạm phù hợp của Luật hồi tỵ để đảm bảo sự công tâm, liêm chính.

Theo TS. Sĩ Dũng, với truyền thống lịch sử và văn hóa, ở nước ta, tập quyền dễ phát huy tác dụng hơn phân quyền. Tuy nhiên, về mặt kỹ trị, một sự phân cấp, phân quyền nhất định là cần thiết. Nên nghiên cứu áp dụng mô hình bổ trợ (ví dụ mô hình của Đức) cho việc phân cấp, phân quyền này.

Ngoài ra, công nghệ số đang mở ra những cơ hội chưa từng có để đảm bảo sự minh bạch trong quản trị quốc gia; do vậy, cần tận dụng cơ hội này để chống tham nhũng. Mở rộng dân chủ cũng sẽ hỗ trợ rất lớn cho cuộc chiến phòng chống tham nhũng, theo TS. Sĩ Dũng. 

• Thúy Hằng