Chính quyền địa phương hiệu quả - chìa khóa cho nền dân chủ

TS. Bae Yooil, giảng viên Trường Chính sách công và Quản lý Fulbright (FSPPM) vừa tổ chức seminar giới thiệu cuốn sách Multilevel Democracy: How Local Institutions and Civil Society Shape the Modern State (tạm dịch Dân chủ các cấp: Cách thể chế địa phương và xã hội dân sự hình thành nhà nước hiện đại) mà ông là đồng tác giả cùng với Jefferey M. Sellers, Đại học Nam California và Anders Lidström, Đại học Umeå, Thụy Điển.

Cuốn sách được NXB Cambridge University Press xuất bản vảo đầu năm 2020 và đã được nhiều nhà nghiên cứu và học giả quốc tế đánh giá cao vì tìm hiểu một khía cạnh ít người chú ý đến nhưng lại giữ vai trò quan trọng trong quá trình hình thành nền dân chủ ở các nước tiên tiến – đó là dân chủ địa phương.

 

 

Đây là công trình nghiên cứu lần đầu tiên đưa ra phân tích so sánh một cách hệ thống về truyền thống quốc gia, nguồn gốc và quá trình phát triển của dân chủ địa phương ở các quốc gia phát triển. Các tác giả nghiên cứu cho thấy những thể chế địa phương mang tính dung hợp, kết hợp quản trị cấp quốc gia với địa phương sẽ tăng hiệu quả của chế độ dân chủ.

Ở hầu hết các quốc gia phát triển, các hình thức sơ khai của nhà nước cấp quốc gia ngay từ đầu đã thiết lập quyền lực địa phương của giới tinh hoa. Trong những nền dân chủ Mỹ-Ănglê và Thụy Sĩ, luôn tồn tại căng thẳng kéo dài giữa nhà nước trung ương với quản trị dân chủ địa phương. Ngược lại, thể chế địa phương mang tính dung hợp và bao trùm ở Bắc Âu tạo ra mối quan hệ gần gũi với chính quyền trung ương trong những chương trình nghị sự cấp quốc gia và địa phương, giúp cải thiện hiệu quả quản trị và dân chủ cho tới ngày nay.

Thông qua phân tích so sánh, các tác giả chứng minh các thể chế quản trị địa phương và sự tham gia của xã hội dân sự khác nhau như thế nào trong các nền dân chủ phát triển và dân chủ địa phương liên quan như thế nào với dân chủ quốc gia. Kết quả nghiên cứu của cuốn sách về cơ bản giúp chúng ta thay đổi hiểu biết lâu nay về cách thức xây dựng và duy trì những nền dân chủ hiệu quả hơn.

 

 

Trong seminar chủ đề “Quản trị các cấp và chính quyền địa phương hiệu quả: Câu chuyện của 21 quốc gia phát triển,” TS. Bae Yooil tập trung phân tích sự khác biệt của ba mô hình dân chủ trong 21 quốc gia phát triển, từ đó thấy được rằng khác biệt trong mô hình quản trị các cấp chính quyền có thể ảnh hưởng đến hiệu quả của các chính sách công như phúc lợi, phát triển, môi trường và thậm chí cả kiểm soát đại dịch.

Ý tưởng về đề tài phân tích so sánh các nền dân chủ xuất phát từ trải nghiệm và quan sát của TS. Bae Yooil về một đại diện cho các quốc gia Bắc Âu là Phần Lan. Khảo sát Eurobarometer năm 2018 cho thấy Phần Lan xếp thứ 3 trong toàn khu vực EU về chỉ số niềm tin của công dân đối với dịch vụ hành chính công quốc gia, và 73% công dân tin tưởng vào chính phủ.

Nhìn vào các khảo sát cấp độ toàn cầu về tính hiệu quả của chính phủ, niềm tin của người dân vào chính phủ, niềm tin giữa người dân với nhau, môi trường giáo dục cho trẻ em, phúc lợi xã hội, chỉ số hạnh phúc... thì tất cả các nước Scandinavia đều đạt chỉ số cao. Từ đó TS. Bae Yooil và nhóm học giả quyết định đi sâu tìm hiểu lý do đằng sau sự hiệu quả của chính phủ, của dịch vụ chính sách công và hạnh phúc của người dân ở các quốc gia dân chủ trên thế giới, nhằm tìm ra những bài học gợi ý cho các quốc gia đang phát triển.

Ba mô hình quản trị chính quyền khác biệt

Tại hội thảo, TS. Bae Yooil đưa ra ba ví dụ để minh họa cho ba mô hình quản trị công khác nhau trong các nền dân chủ châu Âu. Đó là dân chủ mang tính tinh hoa địa phương (local elitist multilevel democracy), dân chủ mang tính công dân địa phương (civic localist multilevel democracy) và dân chủ mang tính quốc gia (nationalist multilevel democracy).

Tại thành phố Montpellier ở miền nam nước Pháp, chính trị gia Georges Frêche từng giữ chức thị trưởng của Montpellier từ năm 1977 đến năm 2004. Frêche đã mở rộng Montpellier theo mọi hướng, thúc đẩy Montpellier từ thành phố lớn thứ 25 lên thứ tám ở Pháp trong vòng chưa đầy 30 năm.

Dưới ảnh hưởng của chủ nghĩa tân tự do ở Pháp, những lãnh đạo địa phương như Georges Frêche sau khi thắng cử trong các cuộc bầu cử địa phương đã tạo ra một liên minh gồm các quan chức, doanh nhân, nhà sản xuất dược phẩm, luật sư... gọi là giới tinh hoa địa phương (local notables), nhóm này tiếp tục thống trị nền chính trị địa phương và gây ảnh hưởng đến quá trình hoạch định chính sách công.

Khi có một chính sách cần được đưa ra, giới tinh hoa địa phương gần như quyết định chính sách dựa trên lợi ích của họ chứ không vì lợi ích của công dân. Kết quả là lợi ích chung của người dân và tiếng nói của họ bị bỏ qua một cách có hệ thống, sự tham gia của công dân vào quá trình hoạch định chính sách về cơ bản bị cho ra ngoài lề. Hơn nữa, liên minh này còn tạo ra liên kết mang tính chất của chủ nghĩa bảo trợ (clientelism) với giới chức chính trị trung ương; bảo trợ chính trị có thể coi như sự trao đổi phiếu bầu và ủng hộ chính trị để đổi lấy lợi ích cá nhân. Dịch vụ công vì thế mà đi xuống vì nó không phải là ưu tiên của các nhóm lợi ích. Theo TS. Bae Yooil, mô hình quản trị dân chủ mang tính chất tinh hoa địa phương này khá phổ biến ở hầu hết các quốc gia Tây Âu, Nhật Bản và vài nước Nam Âu.

 

 

Đại diện cho dân chủ Mỹ-Ănglê và Thụy Sĩ thuộc nhóm dân chủ mang tính chất công dân địa phương là thành phố Los Angeles của Mỹ dưới thời thị trưởng Richard Riordan từ năm 1993 đến năm 2001. Thành phố Los Angeles mang tính chất của một thành phố tự quản (municipality) điển hình - tổ chức bầu cử công khai thường xuyên cho các vị trí chính của thành phố như thị trưởng, ủy viên hội đồng thành phố, hội đồng trường học, các thẩm phán... Khi có một chính sách quan trọng nào cần được quyết định, chẳng hạn chính quyền địa phương muốn tăng thuế, họ tổ chức ngay một cuộc trưng cầu dân ý để người dân bỏ phiếu thông qua.

Với sự hiện diện đông đảo của các đảng phái chính trị địa phương, các đảng phái chính trị quốc gia như Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa của Mỹ có vai trò hạn chế trong đấu trường chính trị địa phương như ở Los Angeles. Đông đảo các đại diện công dân từ các đảng chính trị địa phương tham gia tích cực vào hệ thống chính trị địa phương, với hàng nghìn người được bổ nhiệm vào các vị trí trong chính quyền thành phố, vì quyền lợi của số đông công chúng chứ không vì quyền lợi các nhóm lợi ích. Cũng vì tính chất tự quản, tự trị, các chính quyền địa phương như Los Angeles khá độc lập với chính quyền bang và chính quyền trung ương, dẫn tới sự hợp tác hạn chế giữa các địa phương với nhau và làm cản trở tiến trình thực thi chính sách của quốc gia. Các đại diện cho mô hình dân chủ mang tính chất công dân địa phương trong phân tích của TS. Bae Yooil gồm có Mỹ, Canada, Úc, New Zealand, Anh, Ireland và Thụy Sĩ.

Ví dụ cho mô hình dân chủ địa phương thứ ba - dân chủ mang tính quốc gia - được TS. Bae Yooil phân tích là thủ đô Stockholm của Thụy Điển dưới sự lãnh đạo của thị trưởng Hjalmar Mehr từ 1958-1966. Ở các quốc gia Scandinavia, các đảng chính trị được tổ chức ở cấp quốc gia (ở đây là Đảng Dân chủ Xã hội của Đan Mạch) với số lượng thành viên đông đảo thống trị chính trị của các thành phố và cộng đồng, tạo nên sự liên kết giữa quốc gia và địa phương.

Rất nhiều công dân tham gia vào các đảng chính trị, và có sự thỏa hiệp rộng rãi giữa các đảng chính trị, liên đoàn lao động, doanh nghiệp, công dân... để tạo ra những chính sách công hiệu quả, có thể coi như một hình thức khế ước xã hội (social agreement). Như vậy, vai trò của chính quyền trung ương là rất lớn, nhưng đồng thời chính quyền địa phương cũng giữ vị trí quan trọng. Chính quyền trung ương trao quyền, cung cấp năng lực tài chính và hành chính đủ mạnh để địa phương thực hiện một cách trung thành các chính sách đã được trung ương hoạch định. Khi địa phương gặp vướng mắc, họ thành lập một hiệp hội (gọi là Hiệp hội Chính quyền Địa phương Thụy Điển) để phản ánh quan điểm và tác động đến quá trình hoạch định chính sách quốc gia. Tại Stockholm, công dân tham gia rất tích cực vào đời sống chính trị và dân sự, ví dụ tham gia rất nhiều vào các liên đoàn lao động, với niềm tin cao vào chính phủ. Các chính sách được thực thi trơn tru và hoạt động của chính phủ cũng trở nên hiệu quả. Theo TS. Bae Yooil, mô hình quản trị dân chủ mang tính quốc gia này có thể thấy nhiều ở các nước Bắc Âu.

Bài học cho các nước đang phát triển

TS. Bae Yooil chỉ ra rằng mục đích của việc nghiên cứu các mô hình quản trị dân chủ không phải là phân tích khía cạnh chế độ chính trị, mà ở khía cạnh hiệu quả của nhà nước, của chính phủ trong việc đáp ứng những nhu cầu chính sách của người dân. Hiện nay, hệ thống chính trị của nhiều nước trên thế giới đều không thỏa mãn được những nhu cầu này của người dân, và lo ngại về chất lượng và hiệu quả của nhà nước ngày càng tăng.

 

 

Trong những thập kỷ vừa qua, các nhà phân tích phần lớn đều kêu gọi cải cách dân chủ dựa trên những hiểu biết trước đó của họ về sự hình thành nhà nước ở các quốc gia phát triển, và kêu gọi cải cách của họ tập trung vào việc củng cố các bộ máy hành chính nhà nước; việc tăng cường hoặc mở rộng quyền tư hữu, một điều rất quan trọng đối với hoạt động của nhà nước; hoặc triển vọng cho nền dân chủ bầu cử (loại hình dân chủ đại diện dựa trên bầu cử, trên lá phiếu đại cử tri) ổn định.

Trong khi đó, phân tích của TS. Bae Yooil và nhóm học giả cho thấy hạ tầng thể chế bao trùm ở cấp địa phương, đặc biệt là những thể chế tạo ra mối liên kết giữa các cộng đồng của nhân dân và các cơ quan phân quyền của nhà nước, là yếu tố quan trọng để tạo ra quản trị địa phương hiệu quả, từ đó tạo ra những thành quả về chính sách tốt nhất, và sự hiện diện của các thể chế địa phương chính là tiêu chí đánh giá mạnh mẽ nhất của bản thân nền dân chủ.

• Thúy Hằng